extrait de: Performance management in practice - the Norwegian way, Per Laegried, Paul G. Roness et Kristin Rubecksen, Conférence EGPA, Bern, 2005

traduction:

"Qu'est-ce que le management de la performance?

La mesure et le management de la performance sont des composants du mouvement du New Public Management (OCDE 1997), mais ils ont une longue histoire dans l'administration publique et leur foyer ont changé avec le temps (Bouckaert et van Dooren 2003, Sundström 2004). Une distinction peut être faite entre un large concept du MBOR en tant qu’idée ou principe de direction général et orienté vers les résultats devant être ajusté à chaque agence, et un concept étroit se concentrant sur le MBOR comme technique économique et quantitative de direction avec un équilibre fort dans la performance du budget (Laegreid 2001a). Dans cet article nous nous pencherons vers la définition plus étroite du MBOR.

Un dispositif de base du management de la performance est la prétention qu'une distinction peut être dessinée entre un processus politiquement dominé de formulation des buts, et la mise en place d’un processus technique/administratif impliquant une liberté considérable pour l'agence en question pour choisir des moyens appropriés. MBOR est un outil de management de la performance entourant trois composants principaux (Christensen et Laegreid 1998, Laegreid 2001a). D'abord, le leadership doit formuler des buts et des cibles clairs et donner aux organismes subalternes plus de marge de sécurité et de discrétion dans leur travail quotidien. Cette technique est basée sur la condition que les objectifs soient précis, concrets, détaillés et hiérarchiquement structurés avec des objectifs premiers et seconds suivis d’indicateurs d'exécution. Ils doivent être opérationnels, conformés et stables afin de fonctionner en tant que critères concrets et obligatoires pour l'évaluation. En second lieu, les agences subalternes doivent rendre compte des résultats en utilisant un système bien développé d’indicateurs de performance. Plus d'emphase est donnée à la mesure de la performance et en rapportant l'information concernant les fonctions des agences. Des méthodes améliorées pour surveiller les résultats et pour l'accomplissement de mesure d’efficience et des buts sont nécessaires. Ceci inclut les indicateurs quantitatifs de performance et l'emphase accrue sur l'évaluation du fonctionnement des agences. Troisièmement, les cadres doivent utiliser les résultats rapportés pour récompenser la bonne performance et punir la mauvaise. L'information sur les résultats réalisés est censée avoir des conséquences pour des attributions de ressources aussi bien que pour la façon dont les agences sont organisées. Le concept de MBOR est basé sur le principe que les organismes subalternes devraient être contrôlés au travers d’arrangements contractuels, donnant un plus grand accès aux ressources quand les résultats sont satisfaisants, et, réciproquement, un accès réduit quand les résultats désirés ne sont pas réalisés. Ainsi MBOR est une technique plutôt complexe qui est susceptible d'être complexe à mettre en application (Pollitt 2004b).

L'hypothèse principale du MBOR est que ce modèle augmentera l’efficience et améliorera la performance sans avoir un effet négatif sur d'autres buts et valeurs (Pollitt et autres 2004). Notre argument est que c'est une hypothèse et non pas une évidence basée sur un fait et donc a besoin d'être examiné au travers d’études empiriques (Christensen et Laegreid 2004b).

MBOR n'est pas construit sur une théorie cohérente. Il reflète le fait que les systèmes de management de la performance sont des épées à deux tranchants ou des hybrides qui assument l'autonomie et le contrôle. D'une part, ils sont dérivés des théories d'organisation économiques, comme les modèles du public-choice ou de l’agent principal, qui sont fondés sur l'hypothèse de la méfiance (Boston et EL. 1996). Les agences et les compagnies du secteur public sont considérées comme étant des corps qui doivent être contrôlés par les contrats de performance spécifiques, le contrôle de la performance et des évaluations. Ainsi il y a un élément de méfiance et de centralisation et le slogan est "inciter les managers à manager".

Dans un même temps, MBOR est également dérivé des théories du management dont la prétention de base est confiance mutuelle. Selon ces théories, les unités subalternes et les corps supérieurs ont un intérêt commun et la seule manière d'augmenter l’efficience des organismes publics est de donner aux managers opérationnels plus de discrétion et de marge de sécurité dans la décision de l’emploi des ressources allouées. La meilleure manière d'améliorer des organismes est censément de laisser plus d'autonomie et de flexibilité. Ainsi il y a un élément de décentralisation et le slogan est "Laisser les managers manager".

Une des doctrines principales du New Public Management est discrétion managériale combinée avec des cibles transparentes et un contrôle ex-post des résultats ou de la performance (Hood et Bevan 2004). Placer des cibles, évaluer l’information de rendement et appliquer des récompenses et des sanctions représente un type spécifique de système de régulation. Le management de la performance permet beaucoup d'autonomie et de flexibilité dans l'utilisation des ressources allouées et dans le choix des moyens et des mesures. Cependant, le prix que les organismes publics doivent payer pour leur liberté accrue est d’accepter un système plus rigide de management de la performance, qui inclut des indicateurs de performance et la surveillance de la performance et l’évaluation. C’est ainsi un système mixte qui prescrit la centralisation et la décentralisation, et savoir dans quelle direction il inclinera dans la pratique est une question empirique.


Management de la performance: la manière Norvégienne

Nous analyserons comment le système du MBOR (Management-By-Objectives-and-Results) fonctionne dans la pratique en se concentrant sur le cas de la Norvège, où ce système est maintenant largement répandu dans le secteur public (Christensen et Laegreid 2002). Les dispositifs clés du modèle norvégien NPM ont été l'introduction pragmatique d'un régime formalisé d’évaluation de la performance – appelé "management par les objectifs et les résultats" (MBOR). Un outil principal pour réguler les relations entre les ministères et les agences est le système de management de la performance. Une part de ce système est l'établissement d'un modèle quasi-contractuel de direction, par lequel le ministère parent alloue des ressources et indique des cibles et des buts pour les diverses agences au moyen d'un document annuel de direction. Il est attendu des agences, à leur tour, qu’elles rendent compte de la performance au travers de rapports formels et d’un dialogue de direction formalisé. L'idée est d'inciter les managers à contrôler au moyen de la direction et des documents de report, des procédures et des dialogues formels de direction, des techniques de management de la performance et des réunions de direction d'agence.

Quand la technique de management par les objectifs a été lancée dans le gouvernement central norvégien à la fin des années 80, il y avait emphase considérable sur la formulation des buts et des objectifs, alors que les modifications postérieures se sont plus concentrées sur l'aspect de résultats. Ce décalage a été exprimé en renommant le concept de management par les objectifs qui est devenu le Management par les objectifs et les résultats.

Le concept de management par les objectifs a été mis en pratique au travers de trois mesures de réforme. La première, la réforme du budget, a été présentée en 1986 et a été prévue pour rendre le système de budget de l’Etat orienté sur la productivité. L'emphase accrue devait être donnée au management objectif et au management de cadre, avec une plus grande liberté dans la délégation de charge et dans l'attribution du budget au niveau de l'agence, dans les limites budgétaires données. Le prix de la décentralisation accrue était qu’on a exigé des agences de prêter une attention plus particulière au reporting systématique des résultats et de l'évaluation.

En second lieu, la planification d'activité a exigé de toutes les agences d'Etat de compiler un plan annuel des opérations couvrant les objectifs et la répartition des ressources pour atteindre ces buts. La première réforme connexe au NPM à mettre en application dans la fonction publique était le MBOR, qui a été rendu obligatoire en 1990 avec l'introduction d'un plan annuel d'activité pour chaque unité du secteur public. Le but de cette réforme était de renforcer la commande politique en rendant les buts et les moyens moins ambigus, en se concentrant sur des résultats, en introduisant un système de surveillance et en faisant une meilleure utilisation des incitations. Un dispositif central de cet arrangement était le développement d'une hiérarchie de premiers et seconds objectifs. Dans le même temps, une priorité considérable a été accordée au suivi vers le haut des résultats, au travers de conditions d'enregistrement, de systématisation et d'analyse de l'information de coût dans les agences. Une certaine quantité de restructurations a eu lieu dans la planification d'activité de l'Etat depuis 1994, comportant la fabrication de liens plus étroits avec les procédures budgétaires et l’intérêt accru pour la mesure des résultats. Ceci a provoqué une liaison plus étroite entre la planification d'activité et les charges spécifiques, les objectifs et les caractéristiques spéciales des différentes agences de l'Etat.

Le troisième ensemble de réformes était des réformes de salaire. Au début des années 90 un nouveau système de salaire a été présenté pour environ 450 chefs administratifs aux ministères et aux agences de l'Etat. Ces fonctionnaires ont été enlevés des négociations collectives de salaire et des barèmes des rémunérations généraux basés sur les positions et l'ancienneté et ont à la place reçu des salaires basés sur différents contrats et éléments de paie pour la performance. En outre, une évaluation annuelle des directeurs généraux et des secrétaires généraux a été présentée. Ce système a été mis en application plus à contrecœur que prévu, en partie en raison de la résistance culturelle. Il a prouvé particulièrement la difficulté de faire participer des politiciens dans les évaluations de la performance. Le salaire pour la performance est maintenant plus différencié qu'avant, mais moins différencié toujours que dans les autres pays, et la connexion entre les bonifications de salaire et la performance individuelle est peu claire (Laegreid 2001b).
MBOR a été encore développé ces dernières années et plus largement appliqué. Il est maintenant plus étroitement relié au budget de l'Etat et au système d'audit, moins rigide et davantage adapté aux usages spéciaux des différents organismes d'état. La plus grande flexibilité de MBOR tend, cependant, à l'affaiblir comme dispositif global de commande. L’audit de la performance a été développé et renforcé dans le gouvernement central norvégien depuis le milieu des années 90 (Christensen, Laegreid et Roness 2002), et un modèle complet pour le management de la performance a été présenté dans les règlements financiers de nouveau gouvernement en 1996 (Helgesen 2001). Ceci inclut une lettre d'attribution, qui est comme un contrat d'arrangement entre le ministère parent et les agences subalternes au sujet des ressources, des objectifs et des indicateurs de performance, et également d'un dialogue formel de direction qui a lieu entre les ministères et les agences tout au long de l'année. Ainsi, la performance du budget et le management de la performance sont des dispositifs centraux du MBOR.

Le MBOR nécessite plus de flexibilité, de marge de sécurité, d'autonomie et de puissance discrétionnaire pour les agences subalternes. Cependant, il provoque également un régime plus formel et plus rigide de commande en raison de l'utilisation étendue du management de la performance, des contrats ou contrats assimilés d’arrangements. L'idée est la déréglementation et moins de management par les règles. Des cadres politiques sont censés indiquer des cibles et des objectifs plus clairs, et la performance est censée être contrôlée au travers de l'utilisation d’indicateurs quantitatifs pour surveiller les résultats et mesurer l’efficience. On attend d’eux qu'ils agissent en tant que directeurs stratégiques en formulant des buts clairs et en évaluant des résultats."

j'ai rien compris...

En fait, c'est extrait d'un article des auteurs cités au début du post, et qui montre une définition du MBOR (management par les objectifs et les résultats), puis la façon dont ça a été mis en place en trois étapes en Norvège...

J'ai trouvé cet article intéressant parce que ça se passe pas chez nous, et aussi parce que nous, on en est encore au management par les objectifs, on n'a pas encore intégré les résultats... Voili-voilou, mais c'est vrai qu'il doit falloir prende du temps et du calme pour le lire, parce que la traduction de l'anglais par free-traduction n'est pas toujours hyper française, et que j'ai parfois du mal à retourner les phrases pour qu'elles le deviennent (française). D'autant que je n'ai pas le courage de le relire, parce que je l'ai déjà lu trois fois, et que là je me frappe la suite, donc je sature un peu à vrai dire...

Super cool l'article, mais un peu indigeste, surtout en période d'examens qui sont finis demain soir.

Mais oui mais oui l'école est finie, oups pétage de cables.

Cool Poil, ben on pensera bien à toi demain... Allez, c'est bientôt fini, courage

c'est assez interressant, mais cela marcherait en france? (toujours cette idée d'immobilisme en moi...)